政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)不能混為一談

目前，社會(huì)上有一種將政府采購(gòu)與招投標(biāo)混為一談的傾向，值得注意。政府采購(gòu)是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家管理政府公共支出的一種重要手段，是合理配置資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力工具。政府采購(gòu)是為遏制腐敗、節(jié)省財(cái)政資金以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控發(fā)揮積極作用的公共服務(wù)行為。政府采購(gòu)中心是依法設(shè)立、財(cái)政全額撥款的非營(yíng)利性事業(yè)單位，是政府機(jī)關(guān)采購(gòu)內(nèi)部事務(wù)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)既不同于社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，也與建設(shè)工程招投標(biāo)服務(wù)機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別。

　　政府采購(gòu)的內(nèi)涵

　　政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，使用財(cái)政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。從政府采購(gòu)的內(nèi)涵上明確了三個(gè)關(guān)鍵問題：一是采購(gòu)實(shí)體，即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等。二是資金來源，即財(cái)政性資金，包括預(yù)算內(nèi)資金和屬于財(cái)政性資金的預(yù)算外資金。三是采購(gòu)方式的轉(zhuǎn)變，即由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)、各預(yù)算管理單位分散購(gòu)買改為在財(cái)政部門的管理和監(jiān)督下，按規(guī)定的程序和方法，統(tǒng)一購(gòu)買的方式。實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政資金的管理由價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，有利于對(duì)財(cái)政資金支出的管理和節(jié)約財(cái)政資金。從政府采購(gòu)的特點(diǎn)來看：⑴資金來源的公共性。政府采購(gòu)資金來源于納稅人的稅收和政府公共服務(wù)費(fèi)。因此，在很大程度上，政府采購(gòu)部門是充當(dāng)管理人的職能；⑵政府采購(gòu)的非營(yíng)利性。政府采購(gòu)是非商業(yè)性、非營(yíng)利性的購(gòu)買行為，采購(gòu)目的是通過購(gòu)買物資等為政府部門提供消費(fèi)品和向社會(huì)提供公共服務(wù)；⑶政府采購(gòu)的規(guī)范性?，F(xiàn)代國(guó)家都制定了一整套較完善的政府采購(gòu)法規(guī)和條例，政府的任何采購(gòu)活動(dòng)都必須按規(guī)定的形式進(jìn)行并接受社會(huì)監(jiān)督；⑷政府采購(gòu)的政策性。政府采購(gòu)是政府施政行為的體現(xiàn)，也是政府落實(shí)方針政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府的各項(xiàng)方針政策都可以通過政府采購(gòu)來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府也可以利用政府采購(gòu)來達(dá)到其保護(hù)民族工業(yè)，發(fā)展本國(guó)企業(yè)的目的。政府采購(gòu)制度已形成財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)各方位參與的機(jī)制。這些與建設(shè)工程招投標(biāo)有著本質(zhì)的區(qū)別，政府采購(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行和管理制度。以上政府采購(gòu)特點(diǎn)是招投標(biāo)所不能具備。

　　適應(yīng)法律的特征

　　不能將政府采購(gòu)和工程招標(biāo)投標(biāo)概念混淆，他們?cè)诜梢?guī)范上有本質(zhì)的不同，因?yàn)檎少?gòu)與工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)分別屬于兩部不同的法律規(guī)范，其立法宗旨目標(biāo)、性質(zhì)、實(shí)施主體、組織形式等方面是完全不同的。政府采購(gòu)是一項(xiàng)先進(jìn)的制度，其特殊的操作規(guī)程和獨(dú)立的運(yùn)行體系，不是其他部門所能替代和從屬管理的。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》是1999年全國(guó)人大常委會(huì)專門制定的用于指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的程序法，《政府采購(gòu)法》是2003年全國(guó)人大專門為規(guī)范政府采購(gòu)行為制定的一部實(shí)體法。為什么在《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺(tái)3年后，又要頒布實(shí)施《政府采購(gòu)法》，其根本在于兩部法律的主要內(nèi)容不同，調(diào)整范圍不同。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是對(duì)招標(biāo)的程序內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，盡管該法也論及政府采購(gòu)問題，但僅限于通過招標(biāo)投標(biāo)方式所進(jìn)行的采購(gòu)，而對(duì)其他采購(gòu)方式，如直接采購(gòu)或參與拍賣采購(gòu)，則無法解決。因此，招標(biāo)投標(biāo)只是有關(guān)招標(biāo)方面的一部基本性法律，而非一部全面的政府采購(gòu)法。作為不同法律規(guī)范范疇的政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)，兩者調(diào)整的是不同的法律關(guān)系，是有嚴(yán)格區(qū)別的。政府采購(gòu)是作為先進(jìn)的政府財(cái)政支出管理改革、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種基本制度，其著重點(diǎn)是要解決政府內(nèi)部財(cái)政資金如何支出的問題，屬于政府內(nèi)部的事務(wù)；而招投標(biāo)是指業(yè)主率先提出建設(shè)工程采購(gòu)的條件和要求，邀請(qǐng)眾多投標(biāo)人參加投標(biāo)并按照規(guī)定格式從中選擇交易對(duì)象的一種市場(chǎng)交易行為。因此，在法律規(guī)范上存在明顯差異并具體表現(xiàn)在：

　　1、法律界定的范圍不同。政府采購(gòu)是涵蓋使用財(cái)政性資金的所有政府采購(gòu)活動(dòng)，包括貨物、服務(wù)和工程。其中服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)屬政府采購(gòu)獨(dú)有，如會(huì)議定點(diǎn)、加油、修車、保險(xiǎn)、印刷等。招投標(biāo)使用的是資金性質(zhì)不同，其范圍只有建設(shè)工程和相關(guān)貨物，不包含服務(wù)。

　　2、實(shí)施的主體不同。遵照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府依法在每一個(gè)行政區(qū)劃單位成立一個(gè)政府采購(gòu)中心管理政府內(nèi)部的采購(gòu)事務(wù)，是一個(gè)純服務(wù)性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)實(shí)施本級(jí)《政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄》內(nèi)的項(xiàng)目采購(gòu)行政職能，其經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，人員參照公務(wù)員管理。與招投標(biāo)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上完全不同。根據(jù)政府采購(gòu)的特殊性，各省從實(shí)行政府采購(gòu)制度一開始，就設(shè)立獨(dú)立的采購(gòu)中心。對(duì)招投標(biāo)而言，國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)登記設(shè)立的各類建設(shè)工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)屬于營(yíng)利性企業(yè)，不是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有行政職能。

　　3、組織形式有區(qū)別。政府采購(gòu)是由財(cái)政部門、政府采購(gòu)中心、采購(gòu)人、評(píng)標(biāo)專家、供應(yīng)商、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)六方共同組織采購(gòu)工作，實(shí)行“采”“管” 分離，并接受紀(jì)檢部門的全程監(jiān)督，在程序、方式、人員等方面具有很強(qiáng)的規(guī)范性，從而更有利于實(shí)現(xiàn)“三公”原則和避免暗箱操作。而招投標(biāo)是由業(yè)主單位加招標(biāo)機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)有時(shí)甚至是兩方組織完成采購(gòu)活動(dòng)。

　　4、資金保障不同。政府采購(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，并有堅(jiān)實(shí)的政府采購(gòu)資金作采購(gòu)項(xiàng)目的保障，由國(guó)庫統(tǒng)一集中支付，減少了撥款環(huán)節(jié)，避免了資金流失占用和拖欠資金等弊端，維護(hù)了政府形象。而招投標(biāo)不具有上述特點(diǎn)。

　　5、服務(wù)結(jié)果不同。政府采購(gòu)中心作為政府內(nèi)部的服務(wù)機(jī)構(gòu)不收取任何費(fèi)用，全部免費(fèi)服務(wù)，同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)資金的節(jié)余部分全部歸財(cái)政，充分體現(xiàn)了反腐倡廉目的，這是招投標(biāo)企業(yè)所無法做到的。

　　工作職能不同

　　《政府采購(gòu)法》從機(jī)構(gòu)性質(zhì)、工作任務(wù)等方面對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職能作了明確規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)）文件再次明確了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和作用，指出要“充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)政府采購(gòu)改革中的重要作用”，并對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的行政職能作了進(jìn)一步的明確的規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要接受委托，認(rèn)真組織實(shí)施政府集中采購(gòu)目錄中的項(xiàng)目采購(gòu)，制訂集中采購(gòu)操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。”這既是法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，又是法律授予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的重要職能。

　　政府采購(gòu)工作已經(jīng)建立起嚴(yán)密的操作和管理體系，目前全國(guó)30多個(gè)省、直轄市以及計(jì)劃單列市和設(shè)區(qū)的市都按照《政府采購(gòu)法》的要求，實(shí)現(xiàn)了“采” “管”分離，成立獨(dú)立的政府采購(gòu)中心，并明確由同級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，其中有十幾個(gè)省市的采購(gòu)中心的行政級(jí)別為副廳級(jí)，由常務(wù)副省長(zhǎng)親自抓，已經(jīng)形成操作規(guī)范、監(jiān)管到位的政府采購(gòu)工作體系，為推動(dòng)財(cái)政支出制度改革發(fā)揮了積極作用。這種依照我國(guó)法律建立的政府采購(gòu)工作體系，避免“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”集于一身的嫌疑，又可以方便監(jiān)督的工作模式，對(duì)維護(hù)政府采購(gòu)的安全，促進(jìn)廉政建設(shè)，保護(hù)國(guó)家利益起到了十分積極的作用。政府采購(gòu)事業(yè)只能加強(qiáng)，不能削弱。

　　綜上所述，政府采購(gòu)與招投標(biāo)有很多不同之處，不能混為一談。