實(shí)施城市更新行動(dòng)政策的認(rèn)識(shí)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

 

一、中國(guó)城市更新的歷程

 

對(duì)比國(guó)外城市更新發(fā)展，中國(guó)的城市更新也經(jīng)歷了從大規(guī)模舊城改造到實(shí)施有機(jī)更新的發(fā)展階段?？煞譃槿缦氯齻€(gè)階段：

 

舊城改造為主的大規(guī)模、快速化階段

 

在改革開(kāi)放后各地進(jìn)行了幾輪舊城改造，進(jìn)行了大規(guī)模、快速化城市更新，基本上采取的是“拆一建多”、“退二進(jìn)三”的推倒重建式的更新方式。這種方式雖然使城市空間職能結(jié)構(gòu)、環(huán)境等問(wèn)題得到一些改善，但也產(chǎn)生了大量負(fù)面影響，如城市的肌理被破壞，各類保護(hù)建筑遭到毀壞，城市的文脈被切斷，城市特色消失，造成千城一面等等。

 

城市有機(jī)更新理論提出和初步應(yīng)用階段

 

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，吳良鏞教授通過(guò)思考北京舊城改造的實(shí)踐提出城市有機(jī)更新理論。吳良鏞教授提出，無(wú)論從城市到建筑，還是從整體到局部，城市都如同生物體一樣是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的整體。因此，城市建設(shè)應(yīng)該遵從城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，順應(yīng)城市的肌理，采用適當(dāng)規(guī)模和合理尺度，依據(jù)改造內(nèi)容和要求，妥善處理現(xiàn)在和將來(lái)的關(guān)系，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上探求城市的更新發(fā)展，不斷提高城市規(guī)劃的質(zhì)量，使城市改造區(qū)的環(huán)境與城市整體環(huán)境相一致。城市有機(jī)更新是對(duì)城市中已不適應(yīng)一體化城市社會(huì)生活發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行必要的改建，使之重新發(fā)展和繁榮。主要包括對(duì)建筑物等客觀存在實(shí)體的改造，以及對(duì)各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺(jué)環(huán)境、游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)。

 

然而由于過(guò)去30多年來(lái)，城市的快速擴(kuò)張，新區(qū)建設(shè)的突飛猛進(jìn)，城市有機(jī)更新理論只是在部分歷史文化城市的保護(hù)中得到小規(guī)模的運(yùn)用，但在大規(guī)模的城市更新中，尚沒(méi)有得到真正全面、系統(tǒng)性地實(shí)踐。

 

進(jìn)入實(shí)施城市更新行動(dòng)新階段

 

2020年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首次提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，隨后，各地出臺(tái)了地方政策，如《福州市“城市更新+”實(shí)施辦法》、《成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》、《北京市關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《重慶市城市更新管理辦法》、《上海城市更新條例》等。此前，中國(guó)的城市更新是一個(gè)相對(duì)狹義的概念，主要指“三舊”(舊城、舊村、舊廠)改造，在珠三角開(kāi)展較多。而“十四五”規(guī)劃綱要中提出的“實(shí)施城市更新行動(dòng)”內(nèi)容更為豐富。未來(lái)，城市更新將成為中國(guó)城市建設(shè)的重要抓手，其內(nèi)涵相較以往得到極大延伸和擴(kuò)展。

 

在內(nèi)容上，除了包括基于建筑及建筑群落的拆除重建、功能改變、綜合整治，還包括城市自然生態(tài)修復(fù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施功能完善、城市智慧信息系統(tǒng)搭建、城市公共空間更新改造等城市基礎(chǔ)環(huán)境及服務(wù)類的更新。在范圍上，也由此前的主要聚焦地級(jí)及以上主城城市建成區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)兼顧縣城范圍內(nèi)的更新。整體來(lái)看，在城市范圍內(nèi)開(kāi)展的提升城市功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境、塑造特色風(fēng)貌等各類活動(dòng)，都屬于城市更新的范疇。舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊樓宇、舊街道、棚戶區(qū)、城中村、市政公共空間等，都屬于城市更新的對(duì)象。

 

2021年，住建部《實(shí)施城市更新行動(dòng)》一文首次清晰界定了實(shí)施城市更新行動(dòng)所要達(dá)到的總目標(biāo)：建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力。為了達(dá)到總目標(biāo)，“十四五”時(shí)期全國(guó)層面將圍繞城市空間結(jié)構(gòu)、城市生態(tài)修復(fù)、城市功能完善、城市歷史文化保護(hù)、居住社區(qū)建設(shè)及老舊小區(qū)改造、城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市防洪排澇設(shè)施體系、縣域更新八大方面立體式實(shí)施城市更新行動(dòng)?？梢?jiàn)，從“十五”時(shí)期到“十四五”時(shí)期，城市更新的主基調(diào)由單純的舊城改造不斷向“綜合更新”方向演變。當(dāng)前的城市更新已不再是簡(jiǎn)單的“舊改”，而逐漸轉(zhuǎn)變到了多類型、多層次的戰(zhàn)略組合和城市功能的系統(tǒng)調(diào)整。

 

2021年8月30日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又出臺(tái)了“關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知”，明確實(shí)施城市更新行動(dòng)要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力的要求。提出探索可持續(xù)更新模式，不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益。鼓勵(lì)推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。對(duì)城市更新中的拆除重建方式，提出了量化要求，如嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除，更新單元(片區(qū))或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于2。拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%;嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷，居民就地、就近安置率不宜低于50%等指標(biāo)。要求堅(jiān)持應(yīng)留盡留，全力保留城市記憶，保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續(xù)城市特色風(fēng)貌。中國(guó)的城市更新將進(jìn)入有機(jī)更新新階段。

 

二、中國(guó)實(shí)施城市更新行動(dòng)的背景

 

未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展將從擴(kuò)張式進(jìn)入重內(nèi)涵階段，實(shí)施城市更新是基于以下的背景。

 

大城市土地資源日趨緊張

 

隨著改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國(guó)各城市普遍經(jīng)歷了增量擴(kuò)張的發(fā)展模式，城市建成區(qū)面積由1978年的7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5萬(wàn)多平方公里。中國(guó)人均建成區(qū)面積已超過(guò)160平方米/人，遠(yuǎn)超日本113平方米/人的水平。近年來(lái)，全國(guó)城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮(zhèn)化水平更高的大城市中表現(xiàn)得更為明顯。深圳等城市存量供地占比已經(jīng)超過(guò)50%，北京、上海等一線城市未來(lái)規(guī)劃中的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模也在收窄。在中國(guó)“控制大城市規(guī)模”的土地供應(yīng)思路之下，大城市建設(shè)用地日趨緊張，通過(guò)城市更新盤(pán)活存量用地已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)之選。

 

各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求迫切

 

目前，中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已經(jīng)從2000年的39.8%提升到了2020年的54.5%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由工業(yè)主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)主導(dǎo)。北京第三產(chǎn)業(yè)的占比已突破80%，上海和廣州的第三產(chǎn)業(yè)占比也已突破70%。三大城市群的重點(diǎn)城市中，第三產(chǎn)業(yè)的占比也普遍超過(guò)60%。由于中國(guó)工業(yè)化明顯快于城市化進(jìn)程，部分“先富”城市工業(yè)用地比例偏高，快速工業(yè)化使得大量區(qū)位優(yōu)越的工業(yè)區(qū)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型完成后存在產(chǎn)能低效、閑置現(xiàn)象。以上海為例，其工業(yè)用地比重達(dá)到29%，高于國(guó)際上同類城市;土地利用效率與國(guó)際大都市相比也有較大差距，東京地均產(chǎn)值達(dá)184.2億元/平方公里，新加坡為93.2億元/平方公里，而上海開(kāi)發(fā)區(qū)僅為71.2億元/平方公里。通過(guò)城市更新助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升土地使用效率是城市進(jìn)化的必然。

 

城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中后期

 

中國(guó)已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，2020城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%(預(yù)計(jì)到2025年將接近70%)，部分發(fā)達(dá)地區(qū)已提前進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期階段。根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，珠三角核心區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到86.28%，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。而在長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域，核心城市城鎮(zhèn)化率也普遍超過(guò)70%。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時(shí)，城市都逐步從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。

 

城市功能短板突出

 

中國(guó)用30年的時(shí)間完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的城市化歷程，城市化長(zhǎng)期高速發(fā)展過(guò)程中形成的粗放型外延式發(fā)展帶來(lái)了諸多問(wèn)題。城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問(wèn)題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長(zhǎng)性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高。開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高、空氣污染、交通堵塞、產(chǎn)業(yè)空心化等“大城市病”逐漸凸顯。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中也暴露出城市公共服務(wù)設(shè)施不足、管理粗放等短板弱項(xiàng)，城市發(fā)展短板亟待補(bǔ)足。

 

三、中國(guó)實(shí)施城市更新行動(dòng)的積極意義

 

當(dāng)前實(shí)施城市更新行動(dòng)具有助推內(nèi)循環(huán)和城市高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。城市更新內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)與“內(nèi)循環(huán)”核心要素高度契合，是未來(lái)新經(jīng)濟(jì)模式下重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)、改善人居環(huán)境的重要路徑。

 

對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)，城市更新將有助于構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)格局，是落實(shí)中央提出堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)的重要支撐。

 

在打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，城市更新將發(fā)揮四大作用：一是盤(pán)活低效空間，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。中國(guó)過(guò)去的城市空間結(jié)構(gòu)是針對(duì)和適應(yīng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的，未來(lái)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要通過(guò)城市更新提供新的空間。二是改善人居環(huán)境，惠民生擴(kuò)內(nèi)需。例如，老舊小區(qū)改造在改善人居環(huán)境的同時(shí)，還起到了擴(kuò)內(nèi)需的作用，通過(guò)補(bǔ)齊幼兒園、小超市、停車場(chǎng)等短缺的服務(wù)設(shè)施擴(kuò)大居民消費(fèi)，改造過(guò)程中對(duì)金融、能源、材料、工程、生活用品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的拉動(dòng)均見(jiàn)效較快。三是激發(fā)商業(yè)活力，釋放消費(fèi)潛力。舊商業(yè)區(qū)通過(guò)更新改造能夠有效實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)效能的提升、消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)容。以步行街更新改造為例，從2018年底起，商務(wù)部在11個(gè)城市開(kāi)展首批步行街改造提升試點(diǎn)工作，2019年，11條步行街總客流量和營(yíng)業(yè)額同比分別增長(zhǎng)22.6%和17%。四是開(kāi)發(fā)文旅資源，帶動(dòng)旅游消費(fèi)。針對(duì)舊歷史街區(qū)的更新改造，不僅保留了既有的文化傳統(tǒng)，還通過(guò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)使景區(qū)成為消費(fèi)熱點(diǎn)區(qū)域，產(chǎn)生消費(fèi)效應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)了內(nèi)需的釋放。

 

對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，城市更新是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、提升城市品質(zhì)、提高城市勢(shì)能的重要抓手。

 

土地集約利用度的提升反饋到產(chǎn)業(yè)上就是產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。同樣一塊土地，產(chǎn)出效能不同，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體貢獻(xiàn)度也不同。以深圳為例，將“十三五”期間深圳各區(qū)計(jì)劃的城市更新規(guī)模占比與地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，城市更新力度越大的城區(qū)，經(jīng)濟(jì)增速越高。雖然這些城區(qū)原本的經(jīng)濟(jì)體量絕對(duì)水平已處于領(lǐng)先地位，但通過(guò)大力實(shí)施城市更新仍然維持了高水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

 

對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)，城市更新是傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向，對(duì)企業(yè)獲取新的發(fā)展資源、探索新的盈利模式、積累可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有重要意義

 

近年來(lái)，房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)從嚴(yán)從緊，進(jìn)一步壓縮了房企的利潤(rùn)空間，百?gòu)?qiáng)房企的凈利率均值從2018年開(kāi)始逐年下降。房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入成熟期后，尤其是房地產(chǎn)金融審慎監(jiān)管框架下，房地產(chǎn)逐步進(jìn)入去金融化通道，再加上土地獲取競(jìng)爭(zhēng)加劇，未來(lái)行業(yè)利潤(rùn)率可能將保持在更低的水平。利潤(rùn)的下降、競(jìng)爭(zhēng)壓力的加劇，共同倒逼房地產(chǎn)行業(yè)在“十四五”期間轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)施城市更新行動(dòng)背景之下，城市的發(fā)展將不再需要只會(huì)蓋房子的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，而是需要能夠?yàn)槿嗣駧?lái)美好生活、為城市發(fā)展帶來(lái)活力的城市更新服務(wù)商。通過(guò)城市更新，企業(yè)能夠在更長(zhǎng)的價(jià)值鏈條上創(chuàng)造更多的服務(wù)價(jià)值，獲取更理想的利潤(rùn)水平。

 

四、城市更新應(yīng)借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

 

從國(guó)外城市更新概念的提出及演進(jìn)看，城市更新的概念經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程。其內(nèi)涵是隨著社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步而不斷補(bǔ)充、完善的。二戰(zhàn)后，大部分國(guó)家的城市都遭受了戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞。為盡快改善人們的居住條件、恢復(fù)城市功能，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種配套要求，各國(guó)政府都對(duì)殘破城市的修整、恢復(fù)和重新布局投入了很大力量。在一定意義上說(shuō)，城市更新實(shí)際上是從對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)中嚴(yán)重受損的城市進(jìn)行修補(bǔ)、重建、復(fù)原開(kāi)始的。城市更新這一概念的正式提出，是在1958年荷蘭海牙召開(kāi)的城市更新第一次研討會(huì)上。20世紀(jì)60年代起，城市更新的目標(biāo)逐漸變?yōu)閼?yīng)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)衰退、資源枯竭、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及社會(huì)收入差距拉大等導(dǎo)致的失業(yè)高漲、犯罪率上升、街區(qū)分化、基礎(chǔ)設(shè)施分布失衡等等問(wèn)題。城市更新更多地被賦予了修復(fù)城市經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系等方面意義。到20世紀(jì)80-90年代，城市更新中的人文、社會(huì)因素幾乎被簡(jiǎn)化為了用現(xiàn)代化消滅工業(yè)化痕跡。城市本身的宏大、壯觀成為了城市發(fā)展的標(biāo)志，人在城市中的位置反而日顯渺小。進(jìn)入21世紀(jì)后，城市街區(qū)、存量建筑的歷史價(jià)值被重新發(fā)現(xiàn)，為區(qū)別以往的階段，這個(gè)階段的城市更新被稱為了城市有機(jī)更新。

 

國(guó)外城市更新的經(jīng)驗(yàn)借鑒包括：

 

發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用

 

城市更新是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程。各國(guó)在各自的更新實(shí)踐中都逐漸建立起了一套完善的法律政策體系。這些法律政策在規(guī)范城市更新的目標(biāo)設(shè)置、程序過(guò)程、資金籌措等一系列問(wèn)題上發(fā)揮了重大作用，形成了城市更新順利開(kāi)展的制度保障。如，英國(guó)的城市更新法律法規(guī)就形成為歷史最悠久、相對(duì)較全面的一個(gè)體系。英國(guó)城市更新的法律法規(guī)是在發(fā)展過(guò)程中逐漸完善的。在1974年制定的《住宅法》中提出了一個(gè)“住房行動(dòng)區(qū)”的概念;這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)要根據(jù)地區(qū)綜合戰(zhàn)略來(lái)實(shí)施逐步更新政策;要將政策實(shí)施的重點(diǎn)集中在有特定住房壓力的地區(qū)。1978年,英國(guó)政府制定了《內(nèi)城區(qū)法》,規(guī)范了七個(gè)城市核心區(qū)的城市更新工作;1989年制定了《地方政府和住宅法》，提出在內(nèi)城衰退嚴(yán)重地區(qū)設(shè)立“住宅更新區(qū)”,對(duì)典型的舊住宅區(qū)進(jìn)行修復(fù)和選擇性開(kāi)發(fā);2000年發(fā)布了《我們的城鎮(zhèn):邁向未來(lái)城市復(fù)興》的城市白皮書(shū),提出了處理城市生活、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境方面問(wèn)題的政策措施。美國(guó)的城市更新是從20世紀(jì)初的衛(wèi)生改良、貧民窟清除運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的。到20世紀(jì)70年代時(shí)，“鄰里復(fù)興”等小規(guī)模分階段的城市更新項(xiàng)目逐漸取代了大規(guī)模城市更新改造項(xiàng)目。

 

再如，美國(guó)制定了《示范城市法》，這部法律規(guī)定，示范街區(qū)的最終目標(biāo)是在整體上提高街區(qū)居民的生活質(zhì)量。德國(guó)的城市更新最初是從戰(zhàn)后城市重建和緩解住房危機(jī)開(kāi)始的。之后，隨著城市的發(fā)展，德國(guó)的城市更新逐步轉(zhuǎn)向了和城市與街區(qū)治理相結(jié)合。德國(guó)在在20世紀(jì)70年代初就制定了《城市更新和開(kāi)發(fā)法》。以后又陸續(xù)制定了《特別城市更新法》、《住宅改善法》等多部綜合性政策;在東、西德合并后進(jìn)一步制定了《過(guò)渡時(shí)期條例》;由此形成了比較全面、系統(tǒng)的城市更新法律政策體系。

 

重視城市更新規(guī)劃

 

二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展,城市建設(shè)也隨之加快。但在這個(gè)過(guò)程中，由于城市的粗放擴(kuò)張，城市開(kāi)發(fā)逐漸超出了城市規(guī)劃的控制;空間無(wú)序化、景觀雜亂化等問(wèn)題日益嚴(yán)重。為糾正這個(gè)不良趨勢(shì)，很多國(guó)家進(jìn)一步在城市規(guī)劃中分離出了完善的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。城市更新規(guī)劃的特點(diǎn)是鼓勵(lì)有利于公共利益的城市更新，同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)城市更新的管控。

 

如，日本于2002年制定了《都市再生特別措施法》。這部法律強(qiáng)調(diào)要完善城市規(guī)劃，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。德國(guó)非常注重城市更新與城市規(guī)劃戰(zhàn)略的系統(tǒng)性和連續(xù)性。例如，漢堡市為港口城市更新規(guī)劃舉行了國(guó)際招標(biāo),并要求更新規(guī)劃必須和漢堡市總體規(guī)劃對(duì)接。該市的總體規(guī)劃對(duì)城市更新建設(shè)的構(gòu)架、開(kāi)發(fā)總體目標(biāo)等都作出了明確規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)更新項(xiàng)目要與現(xiàn)有城市風(fēng)格相融合,要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù),要提供高標(biāo)準(zhǔn)的城市建筑和公共活動(dòng)場(chǎng)所。這些規(guī)劃理念和原則多年來(lái)始終持續(xù)引導(dǎo)著德國(guó)的城市更新實(shí)踐。新加坡政府在2019年制定了《新加坡2050總體規(guī)劃草案》。

 

構(gòu)建城市更新融資機(jī)制

 

從20世紀(jì)50年代以來(lái)，城市更新的模式經(jīng)歷了政府主導(dǎo)、政企合作和市場(chǎng)主導(dǎo)等幾個(gè)階段。其中，政府和社會(huì)資本合作(PublicPrivatePartnership,簡(jiǎn)稱PPP)的模式曾為各國(guó)普遍采用。PPP模式能夠比較有效地整合政府、民間、社會(huì)公眾等諸多方面資源,在多種不同類型的城市更新中具有較為廣泛的適應(yīng)性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，成功的城市更新案例多屬于這種公私部門(mén)合作的PPP模式。PPP模式的城市更新具有多方面優(yōu)點(diǎn)。例如，掌握有公權(quán)力的政府和具有豐富開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和能力的開(kāi)發(fā)商之間可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);可以減輕城市更新中政府投入的資金壓力;減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不確定性，降低市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)等。

 

在PPP模式中，政府不直接承擔(dān)籌集更新資金的責(zé)任，從而可以擺脫直接負(fù)債的壓力。但政府可以通過(guò)稅收優(yōu)惠、政策補(bǔ)貼等方式對(duì)市場(chǎng)化主體的融資過(guò)程給與支持。在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，政府還可以通過(guò)對(duì)特定主體授權(quán)的方式為這些主體增信，提高它們的負(fù)債能力。

 

在政企合作模式下，政府可以采用多種杠桿方式用財(cái)政資金撬動(dòng)更多的私人資金投入城市更新項(xiàng)目，如英國(guó)的城市發(fā)展基金、美國(guó)的政府貼息專項(xiàng)貸款、新加坡由政府整合土地和提高配套基礎(chǔ)設(shè)施等方法。此外，美國(guó)還利用政府主導(dǎo)的政策性基金作為融資工具來(lái)吸收社會(huì)資金。德國(guó)則有支持城市更新改造的專項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃。

 

建立城市公眾參與模式

 

城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要多方協(xié)作、綜合考慮多方需求、平衡各方利益。為更好實(shí)現(xiàn)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境、完善城市服務(wù)功能、提升居民生活品質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等更新目標(biāo)，在政企合作模式中，各國(guó)越來(lái)越重視社會(huì)公眾的廣泛參與。城市更新已經(jīng)發(fā)展成了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾共同進(jìn)行的開(kāi)發(fā)過(guò)程。20世紀(jì)90年代起，英國(guó)在城市更新中普遍采取了政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社區(qū)三方在資金籌措、規(guī)劃制定、實(shí)施管理等各階段共同合作的模式。公眾參與極大地提高了城市更新項(xiàng)目的成功率，特別是讓城市更新在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、文化傳承、社會(huì)公平等社會(huì)效益方面發(fā)揮了更大的作用。美國(guó)一直很注重在更新計(jì)劃編制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施管理和后續(xù)運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段都引導(dǎo)、保障公眾的參與。參與的社會(huì)公眾包括居民、學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織等;參與的形式已從座談會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷等傳統(tǒng)方式發(fā)展到了利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、移動(dòng)通訊終端等手段來(lái)提高參與率，降低溝通成本。新加坡設(shè)立的城市更新局不僅全權(quán)負(fù)責(zé)更新規(guī)劃的編制與實(shí)施管理，而且還負(fù)責(zé)組織政府、企業(yè)和市民的相互溝通、定時(shí)舉辦公眾參與活動(dòng)等。德國(guó)的各地方政府非常重視通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等工具提高公民的參與意識(shí)，動(dòng)員他們積極參與到城市更新中來(lái)。德國(guó)的漢堡在區(qū)域性大規(guī)模舊城改造計(jì)劃--國(guó)際建筑展(IBA)項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)專門(mén)組織了一個(gè)公眾參與的委員會(huì)。委員會(huì)由管理委員會(huì)、IBA合作伙伴組織、市民支持委員會(huì)、市民對(duì)話平臺(tái)四個(gè)部分組成。其中管理委員會(huì)由七位具有國(guó)際聲望的專業(yè)人士組成，負(fù)責(zé)為項(xiàng)目提供技術(shù)咨詢支持;合作伙伴組織包括與項(xiàng)目有合作關(guān)系的一百多家企業(yè)和各類行業(yè)協(xié)會(huì);市民支持委員會(huì)由24個(gè)代表不同社會(huì)層面的公民組成;市民對(duì)話平臺(tái)則主要負(fù)責(zé)組織市民與項(xiàng)目溝通的各種活動(dòng)，提供信息交流的的渠道。見(jiàn)道網(wǎng)

 

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城市更新

 

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