淺析基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項目的打包實施策略

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基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板類型項目有個特色，它是在既有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，因而項目數(shù)量大、項目類型多且個別單體項目出資額較小。如果能夠打包施行該類項目，可顯著進(jìn)步項目履行功率，下降進(jìn)程本錢，本文就基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板類型項目怎么打包施行供給一些思路以供參閱。

一、PPP項目打包施行的特色剖析

(一)PPP項目打包施行的長處

1.有利于進(jìn)步項目履行功率

與傳統(tǒng)政府出資項目比較，依據(jù)《政府和社會資本協(xié)作形式操作攻略(試行)》(財金〔2014〕113號)，PPP項意圖操作程序分為項目辨認(rèn)、項目準(zhǔn)備、項目收購、項目履行和項目移送5個階段，包含項目發(fā)起、項目挑選等19個進(jìn)程。從項目辨認(rèn)到項目收購落地，進(jìn)程漫長且程序復(fù)雜，尤其是前期證明耗時較長，中間還伴隨有入庫等相關(guān)作業(yè)。因而，打包的PPP項目與單體PPP項目比較，許多進(jìn)程可兼并施行，能夠有用節(jié)省時間、下降本錢，一次性完成多個項意圖操作流程，顯著提升項目履行功率。

2.有利于形成規(guī)劃效應(yīng)，下降項目本錢

與單體的PPP項目比較，打包施行的PPP項目出資額更高，關(guān)于社會資本的吸引力度更強(qiáng)，政府可經(jīng)過市場競爭挑選出更為優(yōu)質(zhì)的社會資本。在挑選社會資本的進(jìn)程中，財務(wù)因素是政府最為重視的因素之一，因而能夠經(jīng)過競爭有用下降項目履行本錢。在詳細(xì)項目施行進(jìn)程中，因為打包施行的規(guī)劃效益，其在融資、施工、設(shè)備物料收購等環(huán)節(jié)議價才能更強(qiáng)，可有用下降項意圖融資本錢、建造本錢和運(yùn)維本錢，實現(xiàn)項目全生命周期本錢“1+1<2”的效應(yīng)，進(jìn)步項目全體收益。

3.有利于項目組合，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢

PPP項目打包施行，能夠?qū)崿F(xiàn)不同項意圖優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同作用。首要表現(xiàn)在以下方面：1)收益協(xié)同。能夠?qū)崿F(xiàn)不同收益水平項目間的肥瘦調(diào)配，促進(jìn)項目更好落地。如儲藏林PPP項目與林下經(jīng)濟(jì)項意圖協(xié)同，高速公路PPP項目與路衍經(jīng)濟(jì)項意圖協(xié)同;2)施行協(xié)同。若是同一地輿區(qū)域的不同PPP項目獨(dú)自施行，政府與各個PPP項目公司的和諧作業(yè)量大;若是打包施行，區(qū)域內(nèi)原本由施行組織出頭和諧的事情就會轉(zhuǎn)化為項目公司的內(nèi)部和諧，下降了施行組織的和諧作業(yè)量，實現(xiàn)施行協(xié)同。因而，PPP打包施行可發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同作用。

(二)PPP項目打包的缺陷與缺乏

1.打包項目數(shù)量過多，財政補(bǔ)助壓力大

現(xiàn)在全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫計算的PPP項目中，90%以上的PPP項目存在政府補(bǔ)助，因而PPP項目打包數(shù)量越多，政府的財政補(bǔ)助壓力越大，很有可能無法經(jīng)過項目財政可承受才能證明而導(dǎo)致項目無法施行，因而需合理挑選項意圖打包數(shù)量。

2.打包項目類型過多，施行難度大

每個單體項目各自的特色，如出資額、建造本錢、融資優(yōu)勢、項目周期、職業(yè)主管部門等都不同。如果強(qiáng)行打包在一同會導(dǎo)致：1)項目鴻溝復(fù)雜，在規(guī)劃施行方案時相應(yīng)的協(xié)作周期、運(yùn)營規(guī)模、績效標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，關(guān)于施行組織的后期監(jiān)管形成較大的壓力;2)職業(yè)主管部門和諧作業(yè)量大，不同類型的項目由不同職業(yè)主管部門負(fù)責(zé)主導(dǎo)監(jiān)管，在建造及運(yùn)營進(jìn)程中，政府部門之間和諧的作業(yè)量大;3)局部影響全體，每個項意圖特色不同，其在融資、建造和運(yùn)營進(jìn)程中狀況也不盡相同，很簡單呈現(xiàn)如某個子項意圖融資評審無法經(jīng)過導(dǎo)致全體融資進(jìn)度受影響的狀況。因而，項目打包時要合理挑選項目類型。

3.簡單觸碰方針紅線

2019年3月7日，財政部下發(fā)《關(guān)于推動政府和社會資本協(xié)作規(guī)范展開的施行定見》(財金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”)提出“將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目，項目內(nèi)容無本質(zhì)相關(guān)、使用者付費(fèi)份額低于10%的，不得入庫”，盡管該條方針僅針對的是政府付費(fèi)項目，但是相同能夠借鑒于其他PPP項目，為PPP項目打包施行劃定了方針紅線。

二、以實例闡明基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項目打包戰(zhàn)略

筆者以最近遇到的一個PPP項目打包施行的案例為例，介紹PPP項目打包的戰(zhàn)略剖析。

某縣城基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項目擬選用PPP形式施行，將8個子項目打包在一同施行，詳細(xì)狀況如下：

(1)某工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板方面3個項目：市政路途項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目;

(2)縣城城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板2個項目：城市開發(fā)項目(觸及土地收拾及儲藏)、體育中心與會展中心建造項目;

(3)社會事業(yè)3個項目：縣第二中學(xué)全體遷建項目、縣第四小學(xué)建造項目，縣某某旅游景點大酒店建造項目。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項目選用PPP形式怎么才能打包施行，關(guān)鍵便是解決兩個問題，第一能否選用PPP形式施行，第二怎么展開項目打包。

(一)PPP項意圖性質(zhì)剖析

項意圖公益特色是PPP項意圖本質(zhì)，一個項目能否選用PPP項目施行，首先要判斷項目是否具備公益特色。上述9個項目中，縣某某旅游景點大酒店建造項目是一個顯著的商業(yè)特色項目，不具備公益特色，不適合選用PPP形式施行，歸于PPP形式禁止的項目類型，主張考慮選用招商引資的方法解決。其次除了項目公益特色以外，還需重視PPP項意圖方針鴻溝，如《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本協(xié)作示范項目、加速推動示范項目建造的通知》(財金〔2016〕91號)，“PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參加土地收儲和前期開發(fā)等作業(yè)”，因而城市開發(fā)項目(觸及土地收拾及儲藏)也不宜選用PPP形式施行，可考慮選用片區(qū)開發(fā)、EOD等形式施行。除去這兩個項目以外，其他6個項目均契合PPP項目要求的項目類型，且有大量現(xiàn)已施行的案例可供參閱。

關(guān)于PPP形式經(jīng)歷不夠豐富的人來說，可能不太好把握項意圖公益特色及方針鴻溝，有一個捷徑是查詢財政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫。PPP項目辦理庫內(nèi)的項目經(jīng)歷了多次審核、整改及優(yōu)化等作業(yè)，具備較高的參閱價值。從現(xiàn)已公示的項目狀況來看，其中有市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建造與環(huán)境保護(hù)等19個職業(yè)10306個項目，可參閱相似項意圖實踐經(jīng)歷。

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備注：圖片來自于財政部政府和社會資本協(xié)作中心全國PPP綜合信息渠道項目辦理庫

(二)PPP項目怎么打包

其他的6個項目特色不同、鴻溝條件不同，且觸及到園區(qū)管委會、住建、文體、教育等至少四個施行主體，若強(qiáng)行打包必然增加施行的和諧難度，故不主張打包一同施行，而是依據(jù)狀況恰當(dāng)排列組合，選出最優(yōu)戰(zhàn)略。

現(xiàn)在PPP項目打包施行首要分為兩種狀況：

一是職業(yè)范疇相同。如：福建省泉州市惠安縣聯(lián)三線黃塘至虎窟段等一攬子公路PPP項目包含5個子項目，均為公路項目;寧德市本級教育PPP項目包含4個子項目，包含小學(xué)、中學(xué)、職高級校區(qū)建造，均與校園建造相關(guān);福建省福安市衛(wèi)生補(bǔ)短板PPP項目包含6個子項目，均與醫(yī)院易地搬家、改擴(kuò)建等相關(guān)。

二是地域相同或相關(guān)(職業(yè)不同)。如：江蘇省南京市棲霞區(qū)燕子磯新城下廟片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及民生保障PPP項目包含體育公園項目、保障房項目、路途建造等5個子項目;寧德上汽園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目包含廠房、路途、管網(wǎng)、照明設(shè)施、綠化等5個子項目。上述項目能夠打包，是因為項目所在地在同一區(qū)域。

鑒于此，本文中的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項目全體打包成一個PPP項目施行較為不妥，應(yīng)該依據(jù)項目建造內(nèi)容、職業(yè)相關(guān)性分別展開打包，以契合方針要求的本質(zhì)相關(guān)。比如可依照職業(yè)范疇性質(zhì)，將縣第二中學(xué)全體遷建項目、縣第四小學(xué)建造項目打包為一個縣教育范疇補(bǔ)短板PPP項目;依照地輿位置區(qū)域，將園區(qū)的市政路途項目、污水管網(wǎng)項目、供水廠項目打包成一個園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項目;體育中心與會展中心建造項目可獨(dú)自選用PPP形式施行。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板PPP項目打包施行盡管沒有固定的準(zhǔn)則，但是仍有規(guī)律可循，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況展開。