PPP模式推廣應(yīng)注意六個方面 解決好社會資本回報率難題最為關(guān)鍵

5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱“《意見》”)。這是改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的積極舉措，有利于加快公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

傳統(tǒng)觀點認為，公共服務(wù)就應(yīng)該由政府提供，這種觀點突出政府在公共服務(wù)提供中的責任。但是，政府提供并不意味著政府要在公共服務(wù)改善中唱獨角戲。政府提供公共服務(wù)，可以引入社會合作機制。公共部門與私人部門在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的合作，已經(jīng)在許多國家取得成效。

在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，至少有四方面作用：第一，解決部分公共項目資金不足的問題;第二，在地方政府性債務(wù)問題的應(yīng)對中可以發(fā)揮作用;第三，引入市場機制，讓社會資本有機會進入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)濟新增長點;第四，促進公共服務(wù)效率的提高。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，能夠促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，打破公共服務(wù)領(lǐng)域的準入限制，激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，最大限度地利用社會資本方的資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

《意見》提出：在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。如此廣泛地推廣PPP模式，是前所未有的?？梢灶A計，社會資本將在這些領(lǐng)域的公共服務(wù)改善中發(fā)揮重要作用。

要將理念落實，就必須有明確的目標定位以及相應(yīng)的制度保障和政策保障。推廣PPP模式，只能在市場中進行，這就要求建立對應(yīng)的市場?！兑庖姟窞榇颂岢隽嗽诠卜?wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的發(fā)展目標，“立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。”

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本的做法國外早已有之，但規(guī)范的PPP模式在中國還是新生事物。

有效地推廣PPP模式，只能建立在政府和社會資本平等合作的基礎(chǔ)之上。成功的合作，應(yīng)該做到在保證社會資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。如果沒有合理的回報，社會資本按照市場規(guī)律，是不會流入PPP項目的。社會資本首先要保證自身的安全，接著才是追求回報的最大化。在PPP模式的推廣中，要打破舊觀念，必須依靠法律。法律才可能予參與PPP的社會資本以必要的保護。在法治化框架內(nèi)，政府與社會資本的平等合作問題完全可以得到解決。這樣的框架下，政府和社會資本的運作都必須尊重市場規(guī)律。

PPP模式的推廣需要解決好社會資本回報率難題。公共服務(wù)不應(yīng)該給社會資本帶來暴利，這應(yīng)該是最基本的要求。因為暴利就意味著公共服務(wù)提供的成本有較大的壓縮空間。但是，回報率的高低在很大程度上是一個市場問題。市場的不確定性決定了不同時期、不同地區(qū)、不同PPP項目完全可能有不同的回報率。人為統(tǒng)一規(guī)定社會資本回報率顯然不切合實際，也會嚴重干擾市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。社會資本回報率的問題只能通過公開透明的陽光決策機制的確立來解決。公開透明，可以讓更多更充分的社會資本參與PPP項目的運作，可以讓社會資本的回報率更接近市場回報率;可以讓社會各方面對PPP項目的運作得到更加有效的監(jiān)督，減少PPP推廣中不可避免的政府直接介入市場所可能帶來的腐敗問題。

合理的風險分配機制有利于在相關(guān)各方之間形成激勵約束機制。這是PPP項目在決策中就應(yīng)該予以高度關(guān)注的問題。有市場，就有風險，風險分配與收益應(yīng)該對稱。政府與社會資本任何一方都不應(yīng)該單方面承擔所有風險。政府對PPP項目的管理應(yīng)該是貫穿項目全生命周期的，項目的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等，政府的管理都應(yīng)該到位。例如，PPP項目的可持續(xù)運轉(zhuǎn)或與項目所能獲得的財政補貼有關(guān)，或與項目所提供的服務(wù)收費標準有關(guān)?；谑袌龅牟淮_定性，財政補貼標準、公共服務(wù)價格都可能要根據(jù)實際情況進行調(diào)整。這都應(yīng)該有制度予以規(guī)范，而不是臨時抱佛腳，以公共服務(wù)不能有效提供來倒逼收費標準的調(diào)整。

全生命周期管理意味著PPP模式的推廣不是“一錘子買賣”。PPP項目的啟動只是PPP模式推廣的第一步。PPP項目所涉行業(yè)的多樣性，所涉地區(qū)條件的差異性和時間的長期性，決定了PPP決策需要強有力的專業(yè)支持。政府在推廣PPP模式中，應(yīng)注意動員社會各種力量，以保證PPP決策的科學性。

PPP模式的推廣，不可避免地需要政府投入資源。土地、資金、政策等等不一而足。財政資金或在項目啟動時就要投入，或在項目運作中持續(xù)投入。這意味著，PPP模式的推廣不能超越政府財力。超越財政能力的政府只會讓PPP項目不可持續(xù)。在一定意義上，財政資金的投入是政府在PPP項目中的“抵押品”，是政府對公共服務(wù)項目的一種承諾。設(shè)定PPP項目財政投入資金占政府預算資金總規(guī)模的比例，可以保證政府行為的量力而行。

PPP模式對于地方政府去杠桿化也有特殊的意義。地方債問題的解決需要多方著力，PPP模式可以通過債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的途徑，降低地方政府的債務(wù)風險。但是，并不是所有項目都可以輕松引入PPP模式。PPP模式有特定的適用范圍，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)之后，社會股東對項目回報的要求，對項目運作的要求，都可能會與既有的模式有異。因此，在推廣PPP模式中，應(yīng)加以注意。

英國PPP模式：從應(yīng)對財政壓力起步

1979年撒切爾夫人擔任首相之后，就開始推行經(jīng)濟改革，涉及眾多原先由政府直接經(jīng)營的自來水、電力、電信、污水處理、垃圾處理等公共事業(yè)。但是，不是所有公共事業(yè)都能輕而易舉地推向市場，政府仍然在一些重要領(lǐng)域中發(fā)揮作用。1990年梅杰首相上臺后，經(jīng)濟面臨衰退，財政支出壓力相當大。在這樣的背景下，民間主動融資模式(PFI，PPP的一種)應(yīng)運而生。

在PFI實施中，政府承擔成本固定，項目完工成本增加的風險由私人承擔，在很大程度上克服了項目建設(shè)成本超預算攀升的風險，也促進了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。PFI雖然引入了私人投資者的參與，但政府仍然是服務(wù)提供的責任者。

但是，PPP的運行并不都是成功的。英法海峽隧道就是一例。這是一個涉及英國和法國的項目。項目的專業(yè)性強，技術(shù)含量高，投資大，持續(xù)時間長，風險高，合同結(jié)構(gòu)復雜。在運作中，歐洲隧道公司提出破產(chǎn)保護申請并得到批準，后通過換股、債務(wù)重組成功。而后，歐洲隧道集團分別在倫敦和巴黎上市，替代歐洲隧道公司，負責英法海峽隧道的運營。

之所以經(jīng)歷破產(chǎn)保護申請等艱難歷程，與項目的設(shè)計不無關(guān)系。根據(jù)項目的設(shè)計，項目公司承擔了自身無法控制也無力承擔的風險。因此，PPP合同的設(shè)計，只能根據(jù)實際情況，合理配置風險，并充分考慮各種實際情況(項目、行業(yè)、政策等)，讓合同能夠真正得到實施。

英國財政部下有專門的負責PPP的機構(gòu)——英國基礎(chǔ)設(shè)施(IUK)。IUK設(shè)有顧問委員會，旨在加強政府和私人部門之間的聯(lián)系。財政部每年都要公布PFI項目的匯總數(shù)據(jù)。這是英國政府公共支出透明度承諾的重要組成部分。英國在公布PFI數(shù)據(jù)時，注意不同年份的比較。這種信息披露方法便于公眾從整體上把握英國PFI的整體情況。同時，總體數(shù)據(jù)的公布，有利于從國家層面上把握PPP的總體風險，從而促進PPP的有效管理。